Hòa giải giải quyết tranh chấp đất đai tại Việt Nam

     Tranh chấp đất đai hiện đang là vấn đề nóng bỏng thu hút sự quan tâm của dư luận xã hội ở nước ta. Thủ tục hành chính rườm rà, nguồn gốc lịch sử tranh chấp đất đai phức tạp, và cơ chế giải quyết tranh chấp còn nhiều bất cập đẩy người dân vào tranh chấp kéo dài với những hệ lụy cho bản thân và ổn định xã hội. Do vậy, nếu cải thiện được các biện pháp giải quyết tranh chấp theo hướng kịp thời và hiệu quả hơn sẽ tránh được những nguy cơ này. Tuy có hệ thống toà án để giải quyết các tranh chấp, người dân thường tìm đến các hình thức giải quyết khác trước khi phải tìm đến toà án như một biện pháp cuối cùng. Pháp luật Đất đai đã có các quy định về giải quyết vấn đề này mà một trong những biện pháp đó là hoà giải. Hoà giải là quá trình tự nguyện khi các bên tranh chấp cùng thương lượng để đạt tới một giải pháp đồng thuận với sự giúp đỡ của một người trung gian và trung lập. Tuy nhiên các nghiên cứu cho thấy thực tiễn hoà giải tranh chấp đất đai ở Việt Nam không đạt hiệu quả cao. 

I. I. Khái quát về hòa giải ở Việt Nam

1. Khái niệm
• Hòa giải là hành vi thuyết phục các bên đồng ý chấm dứt xung đột hoặc xích mích một cách ổn thỏa. Hòa giải cũng là giải quyết các tranh chấp, bất đồng giữa hai hay nhiều bên tranh chấp bằng việc các bên dàn xếp, thương lượng với nhau có sự tham gia của bên thứ ba (không phải là bên tranh chấp). Hòa giải còn được hiểu ở góc độ rộng hơn là một quá trình, trong đó bên thứ ba giúp hai bên tranh chấp ngồi lại với nhau để cùng giải quyết vấn đề của họ. Hòa giải cũng được coi là sự tiếp nối của quá trình thương lượng, trong đó các bên cố gắng làm điều hoà những ý kiến bất đồng.
• Hòa giải có ý nghĩa lớn, nó là cho những tranh chấp, xung đột, mâu thuẫn, xích mích được giập tắt họăc không vượt qua giới hạn sự nghiêm trọng, giúp cho các bên tránh được một sự xung đột được giải quyết bằng bạo lực hoặc chiến tranh. Giúp các bên hiểu biết lẫn nhau, giữ gìn cục diện ổn định… 
2. Đặc trưng của hòa giải
• Thứ nhất, hoà giải là một phương thức giải quyết tranh chấp, bất đồng mâu thuẫn do các bên tranh chấp tiến hành dựa trên việc tự thương lượng, thoả thuận mang tính chất tự nguyện, tự giác thực hiện.
• Thứ hai, chủ thể trung tâm của hoà giải là bên trung gian giúp cho các bên tranh chấp thoả thuận với nhau về giải quyết tranh chấp. Điều này làm cho hoà giải có sự khác biệt với thương lượng. Bên trung gian có thể là cá nhân, luật sư, tổ chức tư vấn hoặc các tổ chức khác do các bên thoả thuận lựa chọn. Người này phải có vị trí độc lập với các bên và không có lợi ích liên quan đến tranh chấp. Bên thứ ba làm trung gian không đại diện cho quyền lợi của bất cứ bên nào và không có quyền đưa ra phán quyết. 
• Thứ ba, ở Việt Nam, các thoả thuận, cam kết từ kết quả của quá trình hoà giải không có giá trị bắt buộc cưỡng chế thi hành mà phụ thuộc vào thiện chí, sự tự nguyện của các bên.
3. Các hình thức hoà giải
• Hòa giải trong tố tụng dân sự của Tòa án
• Hòa giải trong tố tụng dân sự của Tòa án là thủ tục bắt buộc trong quá trình giải quyết vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình, thương mại, lao động, trừ những trường hợp pháp luật quy định không được hòa giải hoặc không tiến hành hòa giải được hoặc vụ án được giải quyết theo thủ tục rút gọn. Trường hợp các đương sự thống nhất thỏa thuận với nhau về vấn đề phải giải quyết trong vụ án thì Tòa án lập biên bản hòa giải thành. Hết thời hạn bảy ngày, kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành mà không có đương sự nào thay đổi ý kiến về sự thỏa thuận đó, thì Thẩm phán chủ trì phiên hòa giải hoặc một Thẩm phán được Chánh án Tòa án phân công phải ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự. Quyết định này có hiệu lực pháp luật ngay sau khi được ban hành và không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm.

• Hòa giải trong tố tụng trọng tài
• Trong quá trình giải quyết tranh chấp tại trọng tài, các bên tranh chấp có thể thương lượng, tự hòa giải hoặc đề nghị trọng tài giúp các bên hòa giải. Trọng tài cũng có thể chủ động tự mình tiến hành hòa giải các bên. Nếu các bên thông qua hòa giải giải quyết được tranh chấp thì có thể yêu cầu trọng tài viên xác nhận sự thỏa thuận đó bằng văn bản, lập biên bản hòa giải thành và công nhận sự thỏa thuận của các bên. Văn bản này có giá trị như quyết định trọng tài - có hiệu lực thi hành, không bị kháng cáo.
  
• Hòa giải tranh chấp lao động 
• Hòa giải tranh chấp lao động được Hội đồng trọng tài lao động hoặc hòa giải viên lao động của cơ quan lao động quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (hòa giải viên lao động) tiến hành khi có tranh chấp về quyền và lợi ích liên quan đến việc làm, tiền lương, thu nhập và các điều kiện lao động khác, về thực hiện hợp đồng lao động, thỏa ước tập thể và trong quá trình học nghề giữa người lao động với người sử dụng lao động. Thẩm quyền và trình tự hòa giải tranh chấp lao động được quy định tại Bộ luật Lao động.
  
• Hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn
• Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở.
• Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải.
• Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai.
• Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã. Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp.
• Đối với trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì Ủy ban nhân dân cấp xã gửi biên bản hòa giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác.
• Phòng Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường trình Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”.
• Hòa giải ở cơ sở
• Khác với các loại hình hòa giải nêu trên, hòa giải ở cơ sở trước hết xuất phát từ đặc điểm lịch sử, truyền thống, tâm lý dân tộc. Ở Việt Nam, nền kinh tế nông nghiệp lúa nước với nhu cầu làm thủy lợi, đắp đê, chống lụt, thêm vào đó là nguy cơ giặc ngoại xâm luôn đe dọa đã khiến cho người Việt cổ sớm hình thành lối sống cộng đồng, truyền thống đoàn kết, tương thân, thương ái. Trong các làng xã cổ truyền, người nông dân quen sống với các mối quan hệ xóm làng, huyết thống ràng buộc nhau một cách chặt chẽ, do đó họ rất coi trọng tình làng, nghĩa xóm, “tối lửa tắt đèn có nhau”. Nếu có xích mích, mâu thuẫn, tranh chấp về quyền lợi, nghĩa vụ giữa các thành viên trong gia đình, dòng họ, hàng xóm láng giềng thì họ chủ trương “đóng cửa bảo nhau”, “chín bỏ làm mười”, xóa bỏ bất đồng, mâu thuẫn, xây dựng cộng đồng hòa thuận, yên vui, hạnh phúc. Vì vậy, hòa giải được xem là phương án tối ưu để giải quyết xích mích, mâu thuẫn, tranh chấp trong nội bộ nhân dân… 
• Điều 2 Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 quy định: “Hòa giải ở cơ sở là việc hòa giải viên hướng dẫn, giúp đỡ các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật theo quy định của Luật này”. 
  

II. Khái quát về hòa giải tranh chấp đất đai

1. Khái niệm hòa giải tranh chấp đất đai
• “Hoà giải tranh chấp đất đai là tự chấm dứt việc xích mích, tranh chấp trong sử dụng đất giữa các bên bằng sự thương lượng với nhau hoặc qua sự trung gian của một người khác”. 
2. Đặc điểm hòa giải tranh chấp đất đai
• Thứ nhất, việc hoà giải tranh chấp đất đai không chỉ dựa trên quan điểm, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước mà còn áp dụng phong tục, tập quán truyền thống, hương ước, quy ước, luật tục của địa phương … để vận động, thuyết phục các bên tranh chấp hoá giải bất đồng, mâu thuẫn về đất đai.
• Thứ hai, việc hoà giải tranh chấp đất đai phải tiến hành vận động, tuyên truyền, thuyết phục các bên một cách kiên trì, bền bỉ, liên tục và tốn nhiều thời gian, công sức của người hoà giải mới mong đạt được sự thành công. Hơn nữa, việc hoà giải tranh chấp đất đai muốn đạt hiệu quả thì không chỉ trông chờ vào các cơ quan công quyền mà phải khuyến khích, huy động sự tham gia tích cực, chủ động, sáng tạo của cộng đồng, các tổ chức quần chúng ở cơ sở và các thiết chế tự quản của người dân ở cơ sở.
• Thứ ba, thực tế giải quyết tranh chấp đất đai cho thấy do tính chất phức tạp, gay gắt của loại tranh chấp này, nên nếu tranh chấp đất đai không được giải quyết mau lẹ, nhanh chóng, dứt điểm ngay từ khi phát sinh bất đồng, mâu thuẫn thì việc giải quyết ngày càng khó khăn, phức tạp. Vì vậy, việc hoà giải tranh chấp đất đai cần được thực hiện kịp thời và nhanh chóng. Điều này đòi hỏi tổ chức, cá nhân thực hiện vai trò hoà giải tranh chấp đất đai phải luôn luôn chủ động sẵn sàng vào cuộc ngay từ khi nảy sinh các bất đồng, mâu thuẫn về đất đai trong nội bộ nhân dân. 
• Thứ tư, do đất đai có tầm quan trọng đặc biệt đối với con người nên tranh chấp đất đai tiềm ẩn nhiều hậu quả tiêu cực về chính trị, kinh tế và xã hội. Vì vậy, việc hoà giải tranh chấp đất đai không chỉ là nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà còn là trách nhiệm của cả cộng đồng xã hội và của mỗi người sử dụng đất.
• Thứ năm, người tiến hành hòa giải phải khách quan, công minh, đảm bảo giải quyết tranh chấp một cách công bằng, không thiên vị, không áp đặt các bên đương sự trong việc hoà giải tranh chấp đất đai. Các bên tự nguyện đưa ra các cơ sở, dẫn chứng thực tiễn để chứng minh cho quyền và nghĩa vụ của mình, tự do thảo luận, đề xuất giải pháp, thỏa thuận, và chấp nhận ý kiến tư vấn giải quyết của hòa giải viên.

III. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

1. Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai trong các trường hợp:
• Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ hợp lệ quy định tại khoản 1, 2 và 3 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013.
• Các đương sự không có các loại giấy tờ trên nhưng lựa chọn khởi kiện tại Tòa án mà không giải quyết tại UBND cấp có thẩm quyền.
• Tranh chấp về tài sản gắn liền với đất.
2. Ủy ban nhân dân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp thẩm quyền giải quyết tranh chấp cụ thể như sau:
• Đối với đương sự là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì thẩm quyền giải quyết lần 1 là Chủ tịch UBND cấp huyện, thẩm quyền giải quyết lần 2 là Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
• Đối với đương sự một bên là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài  thì thẩm quyền giải quyết lần 1 là Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thẩm quyền giải quyết lần 2 là Bộ trưởng Bộ Tài nguyên Môi trường.
• Nếu các đương sự không đồng ý với kết quả giải quyết lần 1 thì có thể khiếu nại để giải quyết lần 2 hoặc khởi kiện tại Tòa án theo trình tự tố tụng hành chính.
  

IV. Pháp luật Việt Nam về hòa giải tranh chấp đất đai

1. Các bên tranh chấp đất đai tự thương lượng.
• Đây là biện pháp hòa giải tranh chấp đất đai mà theo đó các bên tranh chấp tự tiến hành việc gặp gỡ, trao đổi, bàn bạc thương lượng, thỏa thuận với nhau để thống nhất biện pháp tháo gỡ những bất đồng, mâu thuẫn. Biện pháp giải quyết tranh chấp này thường không có sự tham gia của bên thứ ba đóng vai trò làm trung gian hòa giải. Trên phương diện pháp lý, Nhà nước cũng không có bất kỳ sự can thiệp nào. Việc hoá giải tranh chấp hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí, sự định đoạt của các bên tranh chấp. Biện pháp này phù hợp với tâm lý người Việt Nam mong muốn duy trì sự ổn định các quan hệ xã hội. Giải quyết tranh chấp bằng biện pháp này sẽ giữ được sự kín đáo, tránh được sự dòm ngó, bàn tán của dư luận xã hội cũng như giảm thiểu được những nguy cơ ảnh hưởng xấu đến mối quan hệ tình cảm của các bên tranh chấp. Phương thức hoà giải này thường được sử dụng đối với những người sử dụng đất ở khu vực nông thôn hoặc đối với đồng bào dân tộc thiểu số, nơi mà yếu tố tình cảm, quan hệ láng giềng, thân tộc được người dân coi trọng và đề cao. Điều này lại càng được nhận diện rõ nét qua thực tiễn giải quyết tranh chấp đất đai trong thời gian qua. Việc hòa giải tranh chấp đất đai thường chỉ diễn ra và đạt hiệu quả khi các bên tranh chấp có mối quan hệ nhất định với nhau về mặt tình cảm và giá trị tranh chấp không lớn. 
  
2. Hòa giải cơ sở trong tranh chấp đất đai
• Đây là phương thức hòa giải tranh chấp đất đai có sự tham gia của bên thứ ba là tổ hòa giải cơ sở với tư cách là trung gian hòa giải. Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở” (khoản 1). Cụ thể hoá quy định này của Luật Đất đai năm 2003, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 quy định: “Các bên tranh chấp đất đai phải chủ động gặp gỡ để tự hoà giải, nếu không thỏa thuận được thì thông qua hòa giải ở cơ sở để giải quyết tranh chấp đất đai” (Khoản 1 Điều 159). Như vậy, trong trường hợp các bên tự hoà giải không thành thì tổ hòa giải ở cơ sở sẽ tiến hành gặp gỡ và đóng vai trò trung gian giúp các bên ngồi lại, thương lượng với nhau nhằm giải quyết bất đồng, mâu thuẫn.
  
3. Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp 

    Trình tự thủ tục tiến hành hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được thực hiện theo quy định của Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 159 Nghị định số 181/2004/ NĐ-CP ngày 29/10/2004. Theo đó, trình tự này được thực hiện theo các bước sau: Hòa giải tranh chấp đất đai tại Việt Nam Phân tích pháp luật hiện hành, các thực tiễn và khuyến nghị cho cải cách 

• Trong trường hợp tranh chấp đã tiến hành hòa giải ở cơ sở mà không đạt được sự thống nhất thì các bên tranh chấp có quyền gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp đề nghị hòa giải. 
• Sau khi tiếp nhận đơn đề nghị hoà giải tranh chấp đất đai, cán bộ tiếp nhận đơn chuyển đơn đến Chủ tịch UBND cấp xã để xem xét, xử lý. Thời hạn tiến hành hoà giải là ba mươi ngày làm việc, kể từ ngày UBND xã, phường, thị trấn nhận được đơn. 
• Chủ tịch UBND cấp xã xem xét và chuyển đơn cho cán bộ địa chính cấp xã nghiên cứu, đề xuất phương thức hoà giải tranh chấp; đồng thời, phân công Phó Chủ tịch UBND cấp xã phụ trách công tác quản lý đất đai chịu trách nhiệm tổ chức hoà giải tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật. Đối với các vụ việc tranh chấp đất đai phức tạp, gây tác động xấu đến tình hình chính trị, xã hội của địa phương thì có thể đích thân Chủ tịch UBND cấp xã đứng ra chủ trì buộc hoà giải. 
• Các cán bộ chuyên môn giúp UBND cấp xã chuẩn bị việc hoà giải tranh chấp đất đai bao gồm: 
• Nghiên cứu nội dung vụ việc tranh chấp; chứng cứ của các bên đương sự đối chiếu với các quy định của pháp Luật Đất đai và những tài liệu, hồ sơ, sổ sách địa chính, bản đồ địa chính về thửa đất tranh chấp do UBND cấp xã quản lý để xây dựng phương án hoà giải; 
• Lập kế hoạch, thời gian, địa điểm, thành phần và các phương tiện vật chất cần thiết phục vụ việc hoà giải tranh chấp đất đai; 
• Gửi giấy mời cho các thành viên tham gia buổi hoà giải;
• Thông báo hoặc gửi giấy triệu tập đến các bên đương sự

V. Kết luận

    Trước bối cảnh tác động của cơ chế thị trường, cả nước thời gian qua đã xuất hiện nhiều vụ tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về tranh chấp đất đai, gây nên những tác động xấu đối với xã hội, làm mất lòng tin của người dân vào cơ quan công quyền. Vì vậy, việc nghiên cứu và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hòa giải tranh chấp. đất đai khẳng định tầm quan trọng của việc giải quyết các tranh chấp đất đai thông qua hòa giải. Việc nghiên cứu thực trạng quy định pháp luật hiện hành về hòa giải tranh chấp đất đai ở Việt Nam hiện nay có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật, nâng cao tính khả thi của công tác hòa giải trong việc giải quyết các tranh chấp đất đai. Các chính sách pháp luật hiện hành, trong đó có Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn còn chưa phát huy hết được hiệu quả của nó, vẫn còn những quy định bất cập, chưa thống nhất, không phù hợp với thực tiễn phát triển từng ngày. Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện các giải pháp về hòa giải liên quan đến tranh chấp đất đai là một nhiệm vụ hết sức khó khăn và phức tạp. Đòi hỏi phải có quá trình nghiên cứu và tổng kết thực tiễn nghiêm túc, với sự đóng góp của nhiều cấp nhiều ngành, nhằm từng bước nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai nói chung, tranh chấp đất đai bằng biện pháp hòa giải nói riêng.